Depuis 1982, nous assistons à une timide, mais néanmoins progressive montée en charge des préoccupations liées à l’amélioration de la santé, de la sécurité et des conditions de travail dans la Fonction Publique.

Timide d’abord, parce qu’on ne transforme pas en quelques décennies, le poids d’une habitude – voire d’une paralysie – institutionnelle : alors même que dès le 19ième siècle, il fût progressivement admis que l’hygiène et la sécurité au travail relevait certes, d’une responsabilité de l’employeur, mais également d’une véritable préoccupation en matière de santé publique, le système a néanmoins toléré, pendant plus d’un siècle, qu’une part non négligeable de la population active (puisqu’elle représente aujourd’hui environ 25%) soit marginalisée des dispositions qui ont progressivement alimenté le Code du Travail.

Timide, parce qu’il est vrai également que ces questions n’ont longtemps été appréhendées (y compris par des spécialistes d’analyse du travail – ergonomes et autres – notamment d’inspiration Anglo-Saxonne) qu’à travers le seul prisme de l’univers industriel, cantonnant les concepts d’Hygiène-Sécurité à des problématiques mécanistes de bon fonctionnement apparent de la machine humaine, plongé dans les violences des usines …Ainsi, le fonctionnaire, « travaillant en Administration », était tout naturellement exempt de ce type de préoccupations !

Timide, parce qu’alors que la directive européenne de 1989 réaffirme un enjeu « d’amélioration de la sécurité et de la santé DES TRAVAILLEURS AU TRAVAIL », les partenaires sociaux de la fonction publique, comme le législateur, limitent le champ de négociation aux questions relatives à « l’hygiène et la sécurité DU TRAVAIL et la prévention médicale ».

Timide, parce qu’un grand nombre de ministères ont attendu le coup de semonce de 1995, et la réactualisation du décret pour s’intéresser à la question…

Timide, enfin, parce qu’aujourd’hui encore, certaines administrations ou établissements se dédouanent de cette préoccupation par une simple mise en conformité avec les textes, sans pour autant créer les conditions nécessaires à l’initiation d’une réelle dynamique en la matière : ainsi, ce qui aurait pu être considéré comme un réel enjeu de modernisation des services publics a été bien des fois requalifié en « placard de fin de carrière », ou en exploit de funambule…sans harnais ni filet !

Et pourtant…chaque année, de nouveaux bataillons d’agents de prévention, aux noms exotiques (ACMO, IHS, membres de CHS…,) sont formés, déformés, transformés,…dans des tentatives bien réelles de mise en place d’un système Hygiène/Sécurité au sein de la fonction publique. Ces agents témoignent certes des multiples contraintes, résistances, difficultés à faire vivre le système, mais également de pratiques structurantes voire même innovantes dans certains ministères, et enfin d’ambitions fortes à favoriser la mise en place, mais également l’évolution d’un système global d’Hygiène, de Sécurité du travail, d’amélioration des conditions de travail et de préservation de la santé – au sens « O.M.S.ien »1 du terme – au travail.

Et pourtant, alors même que nos partenaires sociaux, au niveau interprofessionnel, signent, le 13 Septembre 2000, un accord sur « la santé au travail et la prévention des risques professionnels », la fonction publique structure progressivement son système en investissant petit à petit dans de beaux codes du travail, des « Pluyette » flambants neufs, ou des cahiers d’écoliers appelés Registres d’Hygiène et de Sécurité…

Certains ministères, plus audacieux, vont au-delà des textes et initient ambitieux plans de formation, campagnes de prévention, dynamique de sensibilisation, …

Autre audace : à la veille des échéances électorales, un décret vient réaffirmer les responsabilités de la fonction publique territoriale en matière d’hygiène et de sécurité. En effet, alors même que le précédent décret datait de Juin 1985, le nouveau décret du 16 juin 2000 vient renforcer – conformément aux dispositions prévues par le décret de 1995 – le dispositif Hygiène-Sécurité au sein des institutions territoriales…

Ultime audace, l’Etat, dans le cadre d’une circulaire relative à la mise en œuvre de plans de prévention du risque routier dans les services de l’Etat du 9 Mars 2000, non seulement réaffirme sa position « d’employeur », pleinement responsable de la santé et de la sécurité de ses « employés », mais en outre devance largement le secteur privé en ouvrant un chantier – celui de la prévention des risques routiers – aujourd’hui largement négligé par la plupart des employeurs.

 Les I.H.S. : Don Quichotte ou Sans-Culotte du Troisième Millénaire !
 

Comment interpréter ces évolutions ?

Sont-elles dues à un mouvement spontané et inexorable en faveur d’un progrès social, dans un pays dit « développé » qui se préoccupe enfin des questions relatives au « bien-être »2 de ses travailleurs, quel que soit l’environnement de travail…alors même qu’actuellement, certains – de plus en plus nombreux – appellent à la déréglementation du travail ?

Sont-elles dues au fleurissement de l’arsenal réglementaire et juridique qui dicte les commandements en matière d’Hygiène-Sécurité ? Rappelons pourtant que ce n’est malheureusement pas parce que « c’est écrit » que ça existe !

Sont-elles dues aux admonestations européennes, contraignant un Employeur à se soumettre à des règles communes ?

Sont-elles dues à un soudain réveil de cet employeur qui – peut être à l’aide de mises en examen retentissantes – s’éveille à ses responsabilités ?

Sont-elles dues enfin, – hypothèses que nous défendrions volontiers – à la conviction des certains acteurs de prévention qui ont su, progressivement, par tâtonnement – nous dirons même fort tactiquement – à sensibiliser et mettre en mouvement des univers institutionnels pour lesquels l’Hygiène-Sécurité n’était qu’une préoccupation bien marginale, à faire vivre des textes qui s’empoussiéraient depuis des décennies sur les armoires, à impulser de nouvelles formes de travail rompant ainsi avec le taylorisme et le cloisonnement des fonctions, …

Certes, une lecture rapide du décret de 82, modifié 95 pourrait laisser à penser que la fonction publique se dote d’une cohorte de techniciens, en charge d’ânonner les normes et les responsabilités, et de dénoncer les écarts à la réglementation…

L’analyse des pratiques laisse entrevoir une toute autre approche de la réalité : loin d’une simple incantation à l’application des textes, à la menace de la responsabilité pénale, et du contrôle de conformité, les agents de prévention ont su développer des modes d’intervention, mais également des compétences nouvelles en terme de diagnostic stratégique, de conduite de projets, de développement d’outils et de méthodes d’accompagnement au changement… qui font d’eux – n’en déplaise à Monsieur Sapin – de véritables réformateurs de la Fonction Publique.

Certains continuent à penser qu’ils n’ont pas les moyens de leur politique : comment préserver la Sécurité et la Santé des travailleurs sans les armes traditionnelles que sont la sacro-sainte (quoi qu’un peu dévoyée dans son acception) « autonomie » de la Convention 81, sans le carnet à souche, sans l’intégralité du Code du travail, etc…

D’autres, mauvaises langues sans doute, diront que les pratiques et les compétences de ces nouveaux acteurs – et ce en dépit des moyens qui leurs sont accordés – auraient grand intérêt à diffuser auprès de corps chargés de missions analogues tant elles révolutionnent des formes d’intervention – notamment celles de l’inspection du travail – vieilles de plus de 100 ans, et qui manifestement trouvent aujourd’hui leurs limites.

De la Constitution… aux compétences des agents de prévention…
 

 Certes, le décret de 82 modifié 95 reste timoré et peu explicite sur la mission et les moyens confiés à ces agents…Pourtant, il nous semble réaffirmer quelques principes essentiels3 qui fondent toute la légitimité du système, et proposent des marges de manœuvre essentielles pour mener une action de transformation des situations de travail durable et pertinente :

- L’Hygiène-Sécurité n’est pas l’affaire d’une seule tête. Elle ne peut être que portée par plusieurs acteurs, ayant chacun des responsabilités et une valeur ajoutée propre. D’emblée, ce principe invoque l’absolue nécessité d’un travail de confrontation de points de vue, de complémentarité et de subsidiarité entre des acteurs d’origine différente.

- Elle n’est pas non plus l’affaire exclusive d’experts ou techniciens « patentés ». En effet, les chefs de service, comme les agents assument eux aussi une part privilégiée de responsabilité quant à la mise en œuvre et l’évolution de ce système. Le choix de la Fonction Publique d’identifier en son sein les acteurs en charge du contrôle et de la prévention – sans opter pour l’externalisation – pourrait participer d’une volonté affirmée de choisir un mode d’évolution endogène, fondé sur une dynamique d’implication et de responsabilisation partagée.

- S’il est question de façon privilégiée d’Hygiène et de Sécurité, le décret fait explicitement mention des notions de « santé des agents » mais également de « conditions de travail ». De fait, les concepts d’« Hygiène » et de « Sécurité » doivent être appréhendés, dans le respect des attributions de chacun – y compris des partenaires sociaux – dans le cadre d’une problématique plus large « de Santé et de Sécurité » au travail, au-delà des préoccupations de propreté, de salubrité, et de protection immédiate de l’intégrité physique.

- Le décret ne cantonne pas les agents à des missions d’Audit, c’est à dire d’analyse des écarts entre des normes et une réalité de terrain. Bien au contraire, il les positionne systématiquement – indépendamment de leurs missions spécifiques – dans une mission de prévention, d’assistance et de conseil, c’est à dire d’accompagnement au changement.

- Ces agents ont également vocation à participer à l’élaboration des politiques en matière d’Hygiène-Sécurité, en faisant remonter, dans les instances appropriées, les matériaux susceptibles de nourrir ces politiques.

- …

Ces quelques principes sous-tendent l’émergence de nouveaux savoir-faire qu’il convient aujourd’hui d’identifier et de valoriser :

- En premier lieu, les agents de prévention doivent savoir travailler avec d’autres professionnels de la Santé et la Sécurité, susceptibles de leurs apporter des regards complémentaires, d’enrichir leur analyse grâce à une vision moins partielle – et partiale – de la réalité, et de favoriser l’émergence de réponses innovantes, plus adaptées et plus pertinentes.

- Les agents de prévention doivent savoir se situer dans le cadre d’une mission d’appui…ce qui signifie savoir intervenir à des moments structurants, et savoir disparaître pour ne pas se substituer aux acteurs légitimes. Ils sont les architectes d’un système où existe d’emblée une maîtrise d’ouvrage (l’employeur) et une maîtrise d’œuvre (les agents), qui partagent ensemble la responsabilité de faire vivre et de faire évoluer ce système.

- En ce sens, les agents de prévention doivent également savoir impliquer, responsabiliser – en un mot, remettre chacun à sa place – par rapport à ses prérogatives en matière d’Hygiène-Sécurité, de façon à ce que chacun puisse prendre pleinement en main sa mission.

- La valeur ajoutée de ces fonctions de prévention ne repose pas sur une expertise technique – voire mécanique – en matière d’électricité, d’équipements de travail, etc… mais sur l’identification des objectifs à atteindre (les textes, les normes, etc…) en fonction d’une situation donnée (il est mythique d’aspirer à connaître tous les textes…il est par contre indispensable de savoir rechercher et d’identifier l’information pertinente), et sur la capacité à créer des méthodes, à mobiliser les ressources et à impulser une dynamique susceptible de créer les conditions favorables à l’application des règles et à leur évolution, mais également à l’imagination et l’expérimentation de formes de travail que l’on pourrait aisément qualifier « d’avant garde » dans notre culture, puisqu’il ne s’agit plus seulement de réparer – dans une logique curative – mais également – et surtout – d’anticiper et de construire, en toute prospective, les conditions de limitation des risques.

- Les agents doivent être en mesure de réaliser des diagnostics globaux des situations qu’ils rencontrent au quotidien, de formuler des propositions, et de valoriser l’action réalisée en terme d’évaluation. En ce sens, ils doivent être en mesure de savoir produire de la connaissance, notamment en confrontant leurs expériences au sein de réseaux multiples, intraministériels, mais également interministériels. De telle sorte, ils seront en mesure d’être une aide à la décision, et de contribuer ainsi activement à l’élaboration de politiques plus pertinentes (car adaptées aux spécificités des situations qu’ils rencontreront).

- …

Quelles perspectives d’évolution pour le Système…
Il s’avère en effet que ces savoir-faire – s’ils semblent moins évidents que le maniement exercé du Code du Travail ou la récitation « par cœur » du LAMY – apparaissent néanmoins essentiels pour faire progresser la Santé et la Sécurité au sein de cet environnement de travail qu’est la Fonction Publique. En outre, ils apparaissent comme le témoignage de nouvelles formes d’intervention, au service d’une approche plus préventive et moins curative, qui aurait intérêt à diffuser auprès d’autres sphères de l’intervention publique.

Quelles perspectives dégager de cette analyse en matière de professionnalisation du dispositif Hygiène-Sécurité au sein de la Fonction Publique ?

En ce sens, la professionnalisation des agents de prévention Hygiène-Sécurité au sein de la Fonction Publique semble avoir été traversée par plusieurs grandes époques :

- L’ère de l’abnégation : La première époque se situe dans un contexte où des Ministères prétendus être « les plus avisés » sur les questions d’Hygiène et de Sécurité viennent se mettre en conformité avec le Décret. Face à des institutions qui estiment depuis belle lurette avoir fait le nécessaire sur les questions d’Hygiène-Sécurité, il convient humblement, de mobiliser l’expertise acquise sur le secteur privé pour conforter les compétences de chaque ministère sur les questions relatives à la santé et la sécurité au travail. Les attentes des futurs agents de prévention sont de nature dichotomique : certains, dans une réelle dynamique de « veille » et de vigie, viennent s’inspirer des techniques susceptibles d’enrichir leur propre système. D’autres considèrent ne rien avoir à apprendre de ces systèmes concurrents, et, en tout état de cause, fort peu transposables aux spécificités de leur Institution d’origine.

- L’ère de l’évangélisation : La deuxième époque se situe dans un contexte où les Ministères, sans se prévaloir d’une préexcellence quelconque en la matière, viennent, pour certains s’acquitter de leur obligation à respecter le décret de 1995, et pour d’autres, se doter réellement de compétences nouvelles pour créer les conditions de mise en place du système. Dans ce cadre, les futurs agents de prévention sont avides de textes, de réglementations, etc… la maîtrise des dimensions techniques devant ainsi les aider à acquérir – et parfois à imposer – leur légitimité dans un système à peine émergent.

- Vers l’ère de la modernisation : Il semble aujourd’hui que le système Hygiène-Sécurité au sein de la Fonction Publique ait atteint un certain degré de maturité. Certes, il reste largement perfectible ; néanmoins, les futurs agents de prévention doivent s’intégrer – de gré ou de force – dans un système déjà existant. En ce sens, deux types de stratégies semblent coexister :

La stratégie de caméléon, qui consiste à se mouler dans le système existant sans réellement apporter de plus-value au système…dans ce cas, la formation peut être vécue parfois comme une autorisation administrative à être …digéré par le système existant.

Autre stratégie, celle qui consiste à mettre à profit cette formation – qui plus est dans un cadre « interministériel » – pour contribuer à l’évolution et la professionnalisation du système. Le niveau d’exigence des futurs agents de prévention s’avère de fait beaucoup plus élevé que les années précédentes. Il ne s’agit plus de s’inscrire passivement dans un mode de fonctionnement immuable, mais bien plus d’apprendre à mobiliser les marges de manœuvre politiques, stratégiques et tactiques pour mettre en mouvement ce système, de façon à ce qu’il ne soit pas qu’une simple « mise en conformité ».

Les attentes à l’égard de l’offre de formation s’avèrent elles-mêmes plus précises. Il ne s’agit plus de privilégier exclusivement les repères « réglementaires », ni les outils traditionnels de l’Hygiène-Sécurité, transférables d’un univers à l’autre, d’une institution à l’autre, du privé au public…C’est bien plus dans la recherche de « méthodes », (au sens « méta-hodos », à la recherche de la direction qui mène au but) que les préoccupations semblent s’orienter : il s’agit dans ce cadre :

-       à la fois d’être en mesure de lire une institution dans toute sa spécificité, à travers la grille de lecture qu’offre la Fonction Publique en matière d’Hygiène-Sécurité : c’est à dire être en capacité d’analyser les enjeux d’une institution, les perspectives d’évolution du système Hygiène-Sécurité, les contraintes mais également les ressources qu’offre le système en place, et enfin les leviers sur lesquels il convient d’agir pour favoriser l’évolution du système ;

-       mais également d’être en mesure de mobiliser l’ensemble des ressources, des expérimentations, des compétences développées dans chacun des ministères pour favoriser l’évolution du système Hygiène-Sécurité dans la fonction publique. Il s’avère en effet que la réunion de professionnels des différents ministères dans le cadre d’un espace interministériel apparaît comme un formidable observatoire des problématiques liées à la santé et la sécurité au travail, mais également des pratiques innovantes impulsées dans ce cadre.

Ces attentes s’expriment très concrètement de la façon suivante :

-       le besoin, au-delà d’une simple « explication des textes » (Décret 95, Circulaire 96…) de comprendre le sens des textes fondateurs : c’est l’Institution « Fonction Publique », mais également les acteurs qui ont présidé à l’émergence du système (partenaires sociaux, …) .…) ou aux débats qui ont précédé la mise en place de ce système (O.I.T….) ;

-       le besoin d’acquérir une vision globale du système, dans toutes ses composantes, ses dynamiques et ses interactions, à travers l’expression de professionnels porteurs d’un point de vue à la fois technique…mais également stratégique et distancié ;

-       le besoin d’analyser le système dans lequel ils sont plongés, pour en comprendre toutes les spécificités, et les clefs d’évolutions,

-       le besoin d’échanger, de confronter, de co-construire de nouveaux repères mieux adaptés à leurs situations concrètes de travail, et les problématiques spécifiques qu’elles soulèvent : de nouveaux thèmes, plus étroitement liés aux activités de ces différents ministères, souhaitent ainsi être abordés : l’alcoolisme, le harcèlement, le stress,…

En guise de conclusion, il nous semble qu’au terme des premières années effective de mise en place du système Hygiène-Sécurité au sein de la Fonction Publique, et au regard des nouveaux enjeux qui s’offrent, notamment auprès des collectivités territoriales, il convient de réinterpeller :

-       la maîtrise d’ouvrage « Fonction Publique », d’essence profondément interministérielle, de façon à ce qu’elle puisse exprimer des exigences en tant qu’employeur, tant auprès des agents identifiés comme étant des agents de prévention, que des autres acteurs de prévention que sont notamment les chefs de service, de façon à ce que l’Hygiène-Sécurité puisse être un levier au service des problématiques de renouveau du Service Public ;

-       la maîtrise d’œuvre, de façon à ce qu’elle contribue à l’observation, à la production de connaissance et à la constitution d’initiatives au service d’une professionnalisation plus ambitieuse de l’ensemble des acteurs de prévention.

Paradoxalement, alors que la Fonction Publique semblait accuser un large retard sur les questions de Santé et de Sécurité au travail, à l’heure où cette question semble revenir au devant des préoccupations – y compris des partenaires sociaux -, il se pourrait qu’elle ait su développer un certain nombre d’expériences innovantes, sur des dimensions aujourd’hui encore peu investies. De fait, elle pourrait bien contribuer à structurer demain toute une réflexion sur l’évolution des conditions de travail.

1 : Définition de la Santé : « Un état de complet bien-être physique, psychique et social» selon l’Organisation Mondiale de la Santé.

2 : Nos voisins les Belges n’ont-ils pas à ce titre promulgué une loi sur « le bien-être des travailleurs lors de l’exécution de leur travail », Loi du 4 Août 1996 ?

3 : Certains principes ne sont pourtant pas étrangers aux principes qui sont censés structurer tout Système d’Administration du Travail, selon l’approche qu’en fait le B.I.T.…mais il est vrai aussi que la France n’a pas ratifié la Convention 150 !