Lorientation, une politique publiquerécente
L’orientation professionnelle, des pratiques anciennes mais une politique publique récente

Dans un contexte de crise économique et sociale, dont il n’est pas le lieu ici d’en lister les principaux déterminants, mais où les conséquences sont manifestement visibles à tout citoyen : chômage de masse, précarisation croissante, inadéquation diverse entre compétence attendue et compétence mobilisable, inégalité entre les actifs en fonction de leur employabilité, inégalité entre les territoires, … le rôle de la puissance publique, l’Etat social est fortement interpellé.
Comment une politique publique est-elle en capacité de créer, voire plus modestement, de contribuer à créer de l’emploi ? Est-ce de son ressort ? L’Etat social en a-t-il les moyens mais plus globalement est-ce son rôle ? Alors quelle régulation publique ? Ne s’agirait-il pas de veiller à la capacité de tout un chacun de développer ses capacités et être acteur de son parcours de vie ?

Déjà 70 ans de régulation publique
Une politique publique en matière d’emploi existe bien. Depuis l’après-guerre, si l’on prend comme élément de référence, l’étatisation des bureaux de main d’œuvre ; depuis 1958, si l’on prend comme point de départ la création de l’UNEDIC puis des ASSEDIC ; ou encore de 1963, si le point de départ est la création du FNE, qui a eu pour corolaire le rajout sur les frontons des directions départementales du travail, le mot emploi.
C’est en revenant sur cette longue histoire, 70 ans, mais courte à l’échelle de l’humanité, que l’on peut à distance s’interroger sur les intentions des créateurs d’une régulation sur le marché du travail. Cette régulation relevait au 19° siècle des Maîtres des forges et où l’Etat s’était cantonné à intervenir sur la question du travail, créant ainsi une dichotomie, toujours d’actualité, entre le travail et l’emploi.
Une intervention régalienne d’un côté, de l’autre, une intervention qui se cherche, intervention toujours soumise aux fortes conjonctures auxquelles le marché du travail est confronté, tantôt animée par la trouille des pénuries de main d’œuvre, ou au contraire par un chômage de masse. Mais une intervention pour quoi faire, si le régulateur public ne peut à lui seul créer de l’emploi ? D’autant, qu’avec la construction européenne, il perd de sa capacité d’initiative en matière de politique de relance.

Des modalités d’intervention segmentées
Toujours est-il qu’il découle de cette histoire trois modalités traditionnelles d’intervention, et un jeu d’acteurs spécifique :

  • aux partenaires sociaux, la charge au sein de l’UNEDIC d’instruire le droit à la réparation et faire vivre l’enjeu constitutionnel inscrit dans le préambule de la Constitution de 1946 : le droit à un emploi et le devoir de travailler ;
  • à l’Etat d’être providentiel mais de moins en moins d’ailleurs dans le cadre de la crise des déficits publics;
  • à l’ANPE, puis à Pôle emploi de prendre la charge de l’intermédiation.
Segmentation qu’il convient de mettre au regard d’une autre césure, relevant d’un stigmate taylorien: d’un côté, une politique économique, de l’autre, une politique emploi. Stigmate qui aurait pour tendance à s’estomper avec la construction européenne qui inféode l’emploi, la formation au service d’une politique de compétitivité, dont la manifestation sur le sol national a pris forme avec la constitution des DIRECCTE en charge de l’économie, de l’entreprise et de l’emploi.

Un modèle remis en question
Propos pouvant devenir rapidement obsolète avec la nouvelle vague de décentralisation segmentant autrement les questions d’emploi et de non emploi. Toujours est-il que l’action publique s’est construite en l’espace d’un demi-siècle avec l’absence de pilote clairement identifié mais où paradoxalement les vaches étaient bien gardées :
  • à la société civile, la charge de l’accompagnement des plus éloignés ;
  • aux partenaires sociaux, la qualification et le droit à la réparation ;
  • à l’Etat, la providence où il lui revient de veiller aux mutations économiques et sociales et se positionner en tant qu’amortisseur des chocs économiques et sociaux, d’ailleurs toujours des plus violents.
Soixante dix années, où il s’est agi d’intervenir tantôt sur l’offre, tantôt sur la demande, tantôt sur les coûts, tantôt sur tout à la fois, … et parfois, faire preuve d’innovation : le partage du temps de travail, — d’ailleurs une des rares politiques ayant créée de l’emploi, notamment au filtre des politiques de partage du travail (temps partiel, précarisation, emplois aidés, …) qui n’ont pas fait preuve d’efficacité (rapport de Barbara Romagnan http://www2.assemblee-nationale.fr/14/commissions-d-enquete/reduction-du-temps-de-travail )— mais également, la territorialisation qui sait prendre en compte les spécificités en donnant par nécessité, aux acteurs de terrain, les marges d’initiative pour construire les réponses les plus aiguisées aux différents contextes qu’il convient de toujours mieux appréhender dans le cadre de diagnostics. Deux politiques qui ont comporté et comportent toujours de saines vertus qu’il convient de louer, face aux autres politiques aux coûts importants et à faible rentabilité. (https://tel.archives-ouvertes.fr/hal-01087479/document excellent article de Palier, Carbonnier et Zemmour : exonérations ou investissement social ? Une évaluation du coût d’opportunité de la stratégie française pour l’emploi)
 
Et si l’emploi était autre chose qu’un marché ?
Il s’agit de deux politiques actives - partage du temps de travail et territorialisation - qui appréhendent l’emploi comme n’étant pas le résultat d’une variable qui se laisse enfermer dans les mailles de l’analyse par le marché. Et si l’emploi était autre chose qu’un marché ! Un revenu, un déterminant de la croissance, un vecteur central de la performance … le propre de l’homme, …
C’est en partant de ce renversement de regard sur la question de l’emploi, que les politiques publiques ont pu réaliser un saut qualitatif d’importance depuis le début des années 2010. C’est dans ce cadre que la question de l’orientation prend toute sa place. Au-delà d’une pratique, qui n’a pas attendue que le Législateur s’intéresse à elle, l’orientation devient politique publique, un objet pour l’Etat social, qui se sent exsangue dans sa seule contribution à l’intermédiation, tâche de plus en plus vaine en présence d’un chômage de masse.
En effet, doit-on considérer l’Etat social, comme un simple gendarme à un carrefour, régulant à très court terme des flux ? Ou doit-il, se métamorphoser en accompagnateur de mutations plus profondes de l’appareil productif ? Et avec une ressource humaine qui ne peut s’apprécier à l’aune de quantités échangées sur un marché mais comme un capital qu’il convient d’entretenir, de développer ?
Car, si enfin, travail et emploi ne faisaient plus qu’un, il serait plus aisé alors de considérer que seul le travail crée de la valeur, et qu’en supprimant de l’emploi, on supprime de la valeur. Alors, pourquoi tous ces débats sur le coût du travail ? Il s’agit certes d’une controverse entre économistes mais qui représente bien un enjeu de société fort et qui gouverne aux orientations à donner aux politiques publiques en matière d’emploi. Nous trouverons d’un côté, l’arsenal des politiques par la réduction des coûts : contrats aidés, exonérations diverses, … et de l’autre, des politiques qui visent au développement de la compétitivité hors coûts ; en fait, miser sur la qualité de la ressource humaine par la formation, le développement des compétences.

L’orientation comme outil d’investissement
L’orientation, en tant que politique publique, n’est ainsi pas neutre, elle prend pour fait et cause la compétitivité hors coût. Elle relève donc du champ des politiques économiques, comme outil d’investissement, et non comme un coût qu’il conviendrait de toujours raboter. Elle n’a ainsi de sens que si elle s’inscrit, de manière complémentaire, avec une volonté de marquer un territoire, une Nation, dans un projet de développement. L’orientation, comme politique publique admet deux marqueurs : un spatial, s’orienter, c’est inscrire son projet dans un territoire mais également un temporel, c’est aussi pouvoir s’orienter tout au long de la vie.
La politique publique d’orientation convoque alors la personne, dans son libre arbitre. Elle ne s’adresse pas à des ayant-droits, des usagers ou des clients, elle crée au contraire les conditions de rendre l’individu, tout individu et quel que soit son statut, acteur de son projet en lui conférant des droits attachés à sa propre personne. A charge pour l’Etat social de renforcer ce droit en dotant les personnes de véritables garanties collectives par la sécurisation des parcours. Si les entreprises n’ont su garantir la sécurité de l’emploi, la régulation publique doit s’évertuer de sécuriser les parcours.
L’orientation, en tant que politique publique, en créant de l’acteur, pose un acte de responsabilisation collective, impliquant un nouveau jeu d’acteurs auprès de l’ensemble des parties prenantes des questions d’emploi. Si l’entrepreneur ne peut s’engager à être un créateur d’emploi, lui-mêmeme contraint à l’horizon temporel indépassable de son carnet de commandes, il doit veiller à l’employabilité des salariés, auprès desquels, il doit entretenir et développer les compétences. A défaut, il reporte le coût de l’inemployabilité sur l’ensemble de la société. L’Etat social se transformant ainsi en financeur, en l’absence de responsabilité de l’employeur, de l’entretien de la ressource humaine. Irresponsabilité dont on connaît les coûts sociaux mais également économiques.
 
Tous responsables face à la politique publique de l’orientation
A charge pour les partenaires sociaux d’armer leurs outils : OPCA et observatoires, afin d’aider à la décision pour maintenir et développer la ressource humaine en toute anticipation des évolutions pressenties.
A charge pour les actifs, de la même manière qu’il convient d’entretenir et de veiller au développement de sa propre santé, de prendre soin de son employabilité qui fait partie aussi d’un des capitaux les plus précieux de la personne. Projet de vie, projets professionnels sont des vecteurs que toute démocratie doit pouvoir faire vivre ; à défaut, c’est le règne de l’arbitraire, du déterminisme social, de la plus grande des inégalités républicaines.
A charge ainsi pour l’Etat social de veiller à la fois, de faire vivre ce nouveau service public de l’orientation et permettre l’accès au conseil en évolution professionnelle, de constituer l’espace social permettant aux différentes parties prenantes de construire ces nouveaux droits ainsi que les garanties collectives qui vont avec et enfin, veiller à l’épanouissement des projets des personnes et des territoires.
C’est ainsi qu’il convient d’investir les nouveaux espaces que constituent les Comités Régionaux Emploi, Formation et Orientation Professionnelle (CREFOP) en charge de l’élaboration de cette politique d’orientation, respectueuse de chaque partie prenante, mais au service de l’intérêt général et du vivre ensemble, bien des plus fragiles dans un contexte de crise qu’il convient de dépasser… et où l’orientation, en tant que politique publique, pourra prendre toute sa place.