Le Landerneau du monde du travail s’est agité en cette fin d’été dans l’attente d’un nouveau Ministre, pour remplacer le ministre démissionnaire... Une nouvelle ministre est nommée en la personne de Myriam El Khomri, mais sur quel espace de jeu : une feuille de route centrée sur la lancinante question du caractère obèse du code du travail souvent dénoncé comme oripeaux de tous nos malaises, laissant alors Bercy à la manoeuvre sur les questions d’emploi... ou un Ministère à portefeuille constant, ou encore une centration autour des questions d’exclusion, compte tenu de l’expérience acquise par Mme El Khomri ?


Travail, emploi, économie : la rupture est-elle consommée ?

Alors qu’à la rentrée précédente, nous semblions percevoir un frémissement en faveur de la territorialisation des politiques publiques mettant en perspective des synergies possibles entre différentes questions constitutives d’un système qui paraissait alors homogène ; force est de constater, aujourd’hui, une volonté politique forte de séparation entre des champs qu’il convenait de conjuguer de concert, volonté politique relayée par les médias.

Avant de faire état de ce nouvel épisode du périmètre futur d’un portefeuille pour la rue de Grenelle, un petit détour par l’histoire est utile.

Le couple travail/emploi : une longue lune de miel

L’Etat social s’est constitué au XIX° siècle dans un compromis fort fait de séparation de ces deux sujets. L’emploi aux maîtres des forges et une régulation publique pour la question du travail aboutissant, après la constitution d’un corps d’inspecteur du travail (1892), à la création d’un Ministère du travail (1906). Il fallut attendre une première manifestation politique en 1948 avec la nationalisation des bureaux de main d’oeuvre et constituant ainsi des directions du travail et de la main d’oeuvre. S’en suit alors, au bénéficie de la création du FNE (1963) (Fonds National pour l’Emploi), la métamorphose de la régulation publique faisant de la question du travail et de l’emploi, un sujet à appréhender de concert.

Sueur, larmes et encre furent nécessaire pour rendre ces deux sujets compatibles : d’un côté une approche régalienne, de l’autre une approche moins bordée... Est-il alors possible de contrôler l’effectivité du droit sur le champ du travail tout en conseillant et en aidant la même entreprise sur le volet emploi ? Les débats ont agité nombre de fonctionnaires affectés à l’une ou l’autre des missions et à qui on demandait de ne point s’ignorer et faire vivre la transversalité travail/emploi... que de rapports également ventant les complémentarités !

Un autre horizon pour l’action publique : emploi, économie, entreprise

Le débat s’enrichit alors avec la création des DIRECCTE (2009) : un autre horizon devenait possible, après n’avoir pas toujours su faire vivre les complémentarités travail/emploi, il convenait de s’agiter à faire vivre un nouveau couple au sein de la même organisation : emploi et économie. Si l’articulation conceptuelle des notions semble apparemment limpide, la complexité s’invite quand il s’agit d’appréhender de manière coordonnée, dans l’action publique, ces différentes notions. Des logiques d’intervention, des cultures, des modes de gouvernance, tout éloigne au détriment d’une approche intégrée. La méthode, la fameuse conduite de projet était de nature à surmonter l’indépassable, l’infranchissable. Et pour autant, c’est la congruence de l’intervention publique qui est alors posée. La segmentation des champs concourt à l’incohérence.

Mais si l’incohérence d’intervention est préjudiciable à un Etat fort et milite alors pour trouver des solutions, de quelle nature ces dernières sont-elles faites :
  • Une administration cloisonnée, ou chacun dans sa chapelle se légitime en ignorant ou en vilipendant l’action de l’administration voisine,
  • La transversalité à tout crin, faisant de l’Etat un ventre mou, s’affichant dans la cour des gâteux. Un Etat oubliant sa raison d’être, sa force dépassant le jeu des acteurs garant de l’intérêt général, qui ne peut être la seule addition des différents corporatismes,
  • L’impérialisme d’un point de vue assujettissant l’ensemble des autres points de vue à sa main, à sa botte. Bercy – Grenelle 1 à 0

La dialectique économie, emploi

La question est alors complexe, car du point de vue de la macro-économie, l’emploi est une résultante de l’activité économique, de la croissance. Un taux de croissance significatif se conjugue avec une augmentation du volume d’emploi. Il pourrait se dégager alors l’idée qu’il n’y a pas lieu de se doter d’une politique emploi, le levier central se trouvant à Bercy. A charge alors pour le marché du travail de faire le tri entre les employables et les autres, laissant au bénéfice de la croissance ou de la récession, la régulation s’effectuer. A moins, qu’il ne s’agisse de faire preuve d’égalité et laisser alors faire, une main bien visible, la régulation pour effectuer les actions correctrices nécessaires : jouer sur la file d’attente, équiper les demandeurs d’emploi, de l'orientation plutôt que de la "simple" intermédiation, etc...
Du point de vue de l’action publique, il s’agit d’une action a minima centrée sur les publics, laissant les questions plus structurelles à la sagacité d’autres intervenants, faisant de la régulation publique un simple guichet. Il s’agirait dans une vision simpliste de se délester de toutes les autres formes d’intervention qui paraissent alors un supplément d’âme. Que faire de la GPECT ? Des approches branches, filières ? En finir en quelque sorte avec le BOP 103 (la ligne budgétaire sur l'accompagnement des mutations). Dans ce scénario, l’action sur le champ du travail viserait à faire la police pour créer les conditions nécessaires à l’expression de la concurrence libre, parfaite et non faussée. Un pôle T (Travail) au sein des DIRECCTE qui agirait à l’instar et en complémentarité du pôle C (concurrence et répression des fraudes). Ce schéma serait parfaitement compatible avec la Loi NOTRe laissant aux régions un espace de jeu sur la valorisation de leur spécificité économique et créer le tissu favorable à l’expression de la compétitivité et de l’externalisation des productions régionales.

Derrière l’emploi se cache la question du travail... et de la création de richesses

S’il convient de ne point nier l’importance d’une politique de développement qui se joue du côté de Bercy, la question de l’emploi, prise de manière intrinsèque est un vecteur en soi de création de richesse et de différenciation. Il s’agit là encore d’un débat beaucoup plus vaste. Soit on regarde l’emploi comme un coût qu’il conviendrait d’éradiquer, soit au contraire, il s’agit non seulement d’un revenu pour les territoires, mais également d’un facteur de production indispensable à mobiliser pour donner sens à une politique de développement. Dans une telle approche, le regard se porte alors, non pas exclusivement sur le volume d’emploi, mais sur la contribution de l’emploi à la création de richesse et d’utilité sociale. Il s’agit alors non plus d’emploi mais de travail. Par ailleurs, dans le premier scénario, ce sont les agrégats qui agissent, les grandes variables économiques, l’homme devenant leur objet. Dans l’autre scénario, ce sont les acteurs qui sont convoqués pour construire, imaginer et saisir les bons leviers. La régulation publique devient alors cet espace des possibles, ce rôle de convocation non plus des objets mais des sujets.

Alors oui laissons l’emploi du côté de Grenelle pour lui donner toutes les chances de devenir une variable stratégique et être considéré, non plus comme un agrégat, mais comme le propre de l’homme. En quelque sorte faire du Ministère, un Ministère fort comme se plaisait à dire Michel Sapin, quand il n’était pas encore locataire à Bercy.